A proposta de Carta de Sugestões, apresentada na reunião do dia 26/11/2015, merece de minha parte as seguintes considerações.
Inicialmente, não me parece oportuno divulgar, neste momento, resultados de análises inconclusas, especialmente quando se faz afirmação sobre a existência de irregularidades sem demonstrar a adequação entre o fato e a norma violada. Também não me parece oportuno tomar versões deste ou daquele órgão como verdade, em detrimento de outras versões igualmente válidas, sem fazer o necessário contraste entre elas e sem o contraste dessas versões com as normas existentes.
Para se chegar às afirmações da Carta de Sugestões, é necessário explicitar os fatos e os dados, confrontar as diversas versões sobre eles e cotejar tudo com as normas e princípios jurídicos. Não se pode falar em irregularidade de conduta na Administração Pública, sem que essa irregularidade decorra da violação de alguma norma. Os atos administrativos devem observar a lei, mas muitas vezes a própria lei deixa ao administrador público um espectro de discricionariedade em que ele pode atuar. Atuando dentro da discricionariedade que a lei lhe faculta, o administrador público não comete irregularidade.
A Carta de Sugestões, no mais das vezes, não apresenta esses elementos, que me parecem essenciais para que possa receber a aprovação desta CPI. Não cabe a nós fazer juízo de valor sobre decisões tomadas pela Secretaria de Transportes dentro da margem de discricionariedade em que ela podia atuar. As nossas concepções de mundo não são as únicas possíveis. Por isso, o parâmetro de análise tem de ser a lei e não o nosso modo de pensar e ver as coisas.
Em razão disso, vou apresentar adiante alguns questionamentos sobre os diversos pontos apresentados na Carta de Sugestões:
1º) Supostas graves irregularidades (1º §)
O documento inicia-se afirmando “a existência de graves irregularidades”. No entanto, não descreve quais fatos são tidos por irregulares e quais normas foram violadas para caracterizar essas irregularidades.
2º) Supostas condutas delituosas (2º §)
Do mesmo modo, o segundo parágrafo deixa implícito haver condutas delituosas, sem indicar quais fatos típicos têm adequação na norma penal.
3º) Responsabilidade pela modelagem do edital (Item 1)
A Carta afirma que o edital de licitação “não contou, de modo geral, com participação de técnicos dos órgãos responsáveis pelo transporte público”. E afirma que a modelagem “foi concentrada em um núcleo composto por integrantes de cargos estratégicos na Secretaria de Transportes”.
A própria afirmação inicial, ao apresentar uma ressalva (“de modo geral”), deixa claro que houve a participação de técnicos, mas parece ver irregularidade no fato de os dirigentes da Secretaria de Transportes terem elaborado o edital de licitação, o que não me parece razoável.
O item não informa em que norma está a obrigação de contar com técnicos de órgãos diversos da Secretaria de Transportes na elaboração do Edital, nem informa qual especialidade esses técnicos devem ter.
Ao tentar atribuir anormalidade ao fato d os “integrantes de cargos estratégicos da Secretaria de Transportes” terem elaborado o edital, o item deixa de informar a quem caberia o comando na elaboração do edital e em qual norma se baseia para supor ser irregular o fato de o Edital ter sido elaborado pelos dirigentes da Secretaria de Transportes.
Na verdade, é o item que está em desconformidade com a Lei nº 4.011/2007, que determina expressamente ser atribuição da Secretaria de Transporte a realização de licitações para a delegação de transporte coletivo de passageiros:
Art. 9º Compete à Secretaria de Estado de Transportes realizar licitações que tenham por objeto a delegação de serviço de transporte público coletivo do STPC/DF e outros serviços a este vinculados.
Parágrafo único. A Secretaria de Estado de Transportes poderá delegar à entidade gestora a realização das licitações de que trata este artigo.
Quem responde pela Secretaria de Transporte é o Secretário e os seus auxiliares imediatos (subsecretários). Logo, não pode haver irregularidade no fato de a licitação ter sido conduzida pelo denominado núcleo de cargos estratégicos da Secretaria, dado que competia a eles atuar na licitação. Se não tivessem decidido e encaminhado a licitação, aí sim responderiam por omissão, uma vez que havia uma determinação judicial para que a licitação fosse realizada (Ação Civil Pública 2001.01.1.010242-8).
4º) Dados técnicos incorretos (Item 2)
A Carta afirma que o edital de licitação “utilizou dados técnicos incorretos” e incluiu “premissas não factíveis com a realidade e com as necessidades de deslocamento da população”.
Não há, porém, demonstração desses dados, nem quais premissas são essas, nem quais são os dados corretos e quais as fontes que fizeram o levantamento correto dos dados. Se a Concorrência utilizou dados incorretos, temos de saber quais são então os “dados corretos”, onde eles estão e quem os produziu. Se a licitação foi feita com base em premissas não factíveis, temos de saber quais são essas premissas e quais premissas foram tomadas como factíveis para fazer o confronto.
O que se ouviu aqui na CPI nas diversas audiências foi que o aumento da tarifa técnica autorizado em 2015 teve como fundamento dados das empresas e não do Poder Público, até porque o Poder Público não os teria.
No próprio item, parte final, afirma-se que a matéria é objeto de apuração pelo TCDF (Processo 5964/2015), sem que haja qualquer pronunciamento daquela Corte de Contes a respeito. Ora, se está em apuração, a prudência manda que aguardemos o resultado dessa apuração.
5º) Redução de passageiros por ônibus (Item 3)
A Carta apresenta como irregularidade a “redução da capacidade de passageiros transportados por veículo, desacompanhada de medidas de racionalização e implantação de outras condições operacionais que possibilitassem maior agilidade no transporte”.
A afirmação não procede – ou está incompleta. Inicialmente, se tivesse havido redução na capacidade de passageiros transportados, isso não seria uma irregularidade, pois não há nenhuma norma federal ou distrital que determine qual é a capacidade de transporte de cada ônibus.
Além disso, os ônibus licitados foram produzidos, emplacados e licenciados no País. Se fossem irregulares, se descumprissem alguma norma, não poderiam ter sido produzidos e, se fossem, não poderiam ser comercializados.
Por outro lado, a afirmação parece decorrer da incompreensão das normas e do que foi licitado. Vejamos.
O Plano Diretor de Transportes Públicos (Lei nº 4.566/2011) determinou que houvesse mudança no sistema de transportes coletivos de passageiros:
Art. 15. Para melhor atender à demanda e racionalizar a oferta de transporte, deverão ser implantadas medidas operacionais de reestruturação, compreendendo, entre outras:
I – mudança do modelo operacional com a criação de linhas troncais, alimentadoras e distribuidoras integradas;
Esse modelo, que foi licitado por bacia em atendimento às recomendações do TCDF (Decisão 3.984/2011), prevê ônibus maiores para as linhas troncais, ônibus médios para as linhas alimentadoras e ônibus menores para linhas distribuidoras.
No modelo anterior à licitação, praticamente todos os ônibus eram do tipo convencional básico. A partir da licitação, as linhas troncais, quando todas as vias expressas estiverem implantadas à semelhança do Eixo Sul (Gama/Santa Maira – Plano Piloto), serão operadas com ônibus articulados ou biarticulados, cuja capacidade para transporte de passageiros é maior do que o ônibus convencional básico.
Assim, além de não ter havido redução na capacidade de passageiros em razão do novo modelo determinado pela Lei nº 4.566/2011, não há irregularidade alguma se for colocado em circulação ônibus com capacidade de transporte de passageiros menor do que o existente.
Aliás, sobre isso se pronunciou o então Secretário de Transportes do Governo Rosso (Processo nº 00090000455/2010, vol. 1, fl. 23):
6º) Grupo econômico (Item 4)
A Carta afirma que a “licitação permitiu a participação de empresas do mesmo grupo econômico, que estava expressamente vedada no edital”. Inicialmente, a construção do argumento é contraditória em si. Se a licitação permitiu a participação de empresas do mesmo grupo econômico, isso não podia estar vedado no edital, pois o edital é que rege a licitação (Lei federal 8.666/1993, art. 40).
De qualquer sorte, numa das primeiras reuniões da CPI, foram ouvidos ao mesmo tempo três procuradores do Distrito Federal. Todos afirmaram não ter havido grupo econômico na licitação. Eventuais levantamentos feitos pelo MPDFT não são suficientes para caracterizar grupo econômico, porque isso não tem a clareza com que se tenta demonstrar.
Se houvesse essa configuração, o Poder Judiciário já teria decidido a questão, pois foi questionado a respeito. Ao contrário, o que o Poder Judiciário fez até o momento foi indeferir os pedidos cautelares, ante a ausência dos elementos jurídicos que permitem deferir liminarmente os pleitos.
Além disso, o item afirma ter “constatado” que a Viação Pioneira e a Cidade Brasília tinham administração conjunta e mesma estrutura operacional. Não consta, porém, que a empresa Cidade de Brasília tenha sido vencedora de algum dos cinco lotes da licitação.
7º) Passe estudantil e PNE (Item 5)
A Carta afirma ter havido “incremento do gasto com gratuidades” em razão do modelo adotado, isto é, de incluir o passe estudantil e o PNE como passageiros pagantes remunerados pela tarifa técnica. Há, porém, equívocos na afirmação.
Entre os elementos que permitiram chegar ao valor da tarifa técnica prevista no Edital de Licitação (item 23.1.2) e que possibilitaram a apresentação das propostas pelas licitantes estão o passe livre e o PNE. Sem esses dois elementos, a tarifa técnica certamente seria maior e a das licitantes também, pois essa definição influi na formação dos preços.
Caso a proposta seja efetivada na forma apresentada na Carta de Sugestões, creio que isso terá reflexos no equilíbrio econômico-financeiro do contrato, o que implicará sua revisão nos termos da Lei federal nº 8.987/1995 (Lei das concessões do serviço público):
Art. 9º ……….
- 4o Em havendo alteração unilateral do contrato que afete o seu inicial equilíbrio econômico-financeiro, o poder concedente deverá restabelecê-lo, concomitantemente à alteração.
8º) Superfaturamento (Item 6)
A Carta afirma que “o edital revelou inconsistências na delimitação dos parâmetros financeiros apresentados que direcionam para um quadro de superfaturamento”. Não há elementos objetivos que permitam fazer essa afirmação, que, para ser válida, precisa de apresentar outros parâmetros financeiros para que se possa fazer o contraste com os apresentados no edital de licitação.
Por outro lado, o edital de licitação é explícito ao definir qual era o valor máximo da tarifa técnica de cada lote:
O edital de licitação foi aprovado pela Procuradoria-Geral do DF, o que revela estar em conformidade com a legislação; foi analisado e aprovado pelo TCDF, o que significa que o TCDF validou os parâmetros do edital.
Em momento algum, foi caracterizado pelos órgãos de controle qualquer superfaturamento. Para que a CPI faça a afirmação de superfaturamento, terá de demonstrar em que ele consiste.
Além disso, não se pode esquecer que a tarifa do usuário faz parte das políticas de governo para o transporte público. Quando foi feita a licitação em 2012, a tarifa do usuário vigente havia sido fixada em 29 de dezembro de 2005 (Decreto nº 26.501). E, para não onerar os usuários, o Poder Público resolveu participar com recursos do Tesouro no custeio do transporte público coletivo de passageiros.
Não fosse isso, a tarifa do usuário teria subido quase 40% no período de janeiro de 2006 a janeiro de 2012, se considerarmos apenas a inflação pelo INPC.
9º) Operação branca do BRT (Item 7)
A Carta afirma que a operação branca do BRT custou R$ 36.225.917,00 aos cofres públicos. Afirma também que a Secretaria da Mobilidade informa “não ser possível identificar que as linhas do BRB decorram do contrato de concessão”; que a remuneração da operação branca por km rodado estaria em desacordo com o Edital; que a isenção tarifária da operação branca não tem amparo legal.
Em relação ao valor da operação branca, a Carta é apenas informativa.
Sobre as afirmações da Secretaria da Mobilidade do atual Governo, há de se considerar o seguinte:
- a) A licitação foi feita por bacias, cabendo à licitante vencedora da bacia operar todas as linhas pré-existentes, bem como as novas linhas, conforme disposição expressa do contrato de licitação (Cláusula I, item I, letra i) assinado entre o Distrito Federal e a Pioneira:
O edital de licitação também é explícito ao afirmar que cabe à licitante vencedora a exploração de novas linhas:
Não bastasse isso, há uma questão que me parece intrínseca ao modelo licitado. As linhas que ligam o Plano Piloto às demais Regiões Administrativas foram todas licitadas. Essas linhas, porém, caracterizam as linhas troncais, a serem exploradas pelo sistema de vias expressas, já previstas e em fase de planejamento, à semelhança da via que liga o Gama/Santa Maria ao Plano Piloto. O que há é apenas uma mudança no modelo de operação das ligações entre essas cidades.
- b) Quanto à remuneração por km rodado na operação branca, não há de se vislumbrar qualquer desconformidade com o edital de licitação. Parece razoável remunerar por km rodado em razão dos inúmeros testes realizados: testes sem passageiros, testes com poucos passageiros, testes de ajustes operacionais, etc.
- c) Quanto à afirmação de que houve isenção tarifária durante a operação branca, há equívocos terminológicos. Não se criou uma isenção no sistema. Foram realizados testes, os mais variados, para possibilitar a operacionalização do BRT. E o Poder Público arcou com os custos. Logo, não houve isenção.
10) Sacha Reck (Item 8)
A Carta afirma ter sido irregular a atuação do senhor Sacha Reck, por ter formulado respostas a pedidos de esclarecimentos, respostas às impugnações, minutas de decisões, etc. Não informa, porém, por qual norma a atuação do senhor Sacha Reck é irregular.
Todavia, conforme amplamente debatido nesta Comissão, a atuação desse senhor era a de assessoramento. Num primeiro momento, como contratado pelo consórcio Logit-Logitrans, e depois diretamente.
Isso nunca foi negado na CPI e foi esclarecido tanto pelo Secretário de Transportes, quanto pelos membros da Comissão de Licitação. E não há irregularidade alguma em usar de assessoramento especializado para redigir atos administrativos como decorrência de serviços especializados de assessoramento, como, aliás, permite a Lei federal 8.666/1993:
Art. 13. Para os fins desta Lei, consideram-se serviços técnicos profissionais especializados os trabalhos relativos a:
I – estudos técnicos, planejamentos e projetos básicos ou executivos;
II – parecers, perícias e avaliações em geral;
Art. 25. É inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição, em especial:
II – para a contratação de serviços técnicos enumerados no art. 13 desta Lei, de natureza singular, com profissionais ou empresas de notória especialização, vedada a inexigibilidade para serviços de publicidade e divulgação;
Além disso, não encontrei nos autos a prática dos atos administrativos alegados na Carta. Os esclarecimentos e respostas às impugnações estão subscritas pelo Presidente da comissão ou pelo Secretário de Transportes, o que é absolutamente regular.
11) Recomendações sobre o BRT (Itens 1, 2 e 3)
As três recomendações sobre o BRB afiguram-se apressadas, pois os elementos até aqui avaliados não permitem chegar às conclusões ali expressas, especialmente sobre licitar as linhas do BRB, que estão expressamente previstas no edital de licitação e no contrato de concessão.
12) Recomendações sobre o Parecer da Procuradoria-Geral (Ite4)
O Parecer da Procuradoria-Geral nº 348/2015 não é conclusivo sobre a questão de se remunerar o passe livre estudantil e as passagens das pessoas com deficiência pela tarifa do usuário e não pela tarifa técnica.
Aliás, o parecer não podia ser conclusivo, pois a análise foi feita sem que o procurador tivesse o contrato em mãos:
Também não foram sopesados no parecer os reflexos na mudança do cálculo, pois a mudança sugerida altera unilateralmente o contrato, o que traz reflexos para o equilíbrio econômico-financeiro do contrato e a aplicação da Lei de Concessões dos Serviços Públicos.
A fórmula de remuneração da concessionária tem de ser a mesma da licitação, sob pena de a Administração Pública burlar os princípios e regras que informam o processo.
13) Recomendações sobre auditoria contábil (item 6), relatório sobre implementação do sistema (item 7) e comunicação sobre a ocorrência de crime (Item 8)
Quanto às recomendações contidas nos itens 6, 7 e 8 da proposta de Carta de Sugestões, nada tenho a opor.
Conclusão
Não há elementos fortes o bastante para que se possa afirmar a existência das “graves irregularidades” sobre a licitação. Por isso, voto pelo adiamento de qualquer manifestação desta CPI, sem prejuízo da continuidade das investigações. Quando muito, creio que podemos encaminhar as recomendações de nº 6, 7 e 8, sem qualquer outro juízo de valor.
Brasília-DF, 8 de dezembro de 2015.
Deputado RICARDO VALE
